par le général [2s] Daniel Schaeffer, Asie21
Note préalable : À la lumière des événements relatifs aux négociations en cours sur un code de conduite des parties en mer de Chine du Sud, cet article est la version profondément remaniée et mise à jour de plusieurs autres de l’auteur, sur le même sujet, déjà parus sur divers supports, dont avant tout les publications d’Asie21 (www.asie21.com), mais aussi diploweb.com et Asie Pacifique News[1].
Depuis septembre 2013 les 10 pays de l’Association des pays d’Asie du Sud-Est (ASEAN), se sont engagés avec la Chine dans une tentative d’élaboration d’un code de conduite (code of conduct / COC) des parties en mer de Chine du Sud. Après avoir minaudé jusqu’en 2016 la Chine s’est finalement décidée à entrer franchement dans la négociation. En août 2018 les onze sont parvenus à un « unique premier jet de texte de négociations » (Single Draft Negotiating Text [SDNT] for the Code of Conduct). Présenté avec grand enthousiasme parce que considéré comme le témoignage d’une réelle volonté commune de négocier, c’est une sorte de guide préalable à la conduite des pourparlers à venir, en vue de l’élaboration du texte du COC proprement dit. Ce SDNT a été officiellement entériné à la mi-novembre 2018, à l’occasion du trente-troisième sommet ASEAN – Chine. Il est convenu qu’à l’occasion du trente-quatrième, qui doit avoir lieu au mois de mai 2019 sous la présidence de la Thaïlande, à Bangkok, les onze partenaires s’accordent sur une première lecture du SDNT. Le travail aura été préparé par les ministres des affaires étrangères des onze partenaires lors d’une réunion tenue à cet effet à Chiang Mai, en Thaïlande, dans la troisième semaine de janvier 2019. Deux autres lectures doivent ensuite être tenues pour que puissent être vraiment lancés les pourparlers sur le fond.
LE TRACÉ EN NEUF TRAITS : BARRAGE A UNE SOLUTION EQUITABLE
L’objectif de l’accord envisagé est de remplacer les dispositions, non contraignantes, de la Déclaration de conduite des parties adoptée le 4 novembre 2002, inefficace. Elle aurait pu l’être si chacun des onze signataires avait accepté en toute bonne foi d’en appliquer les principes. Or aucun ne l’a fait, Chine en tête. Tout simplement parce qu’elle prétend se tailler un territoire marin exclusif sur la quasi-totalité de la mer de Chine du Sud. Ce territoire, qui à l’estime porte à minima sur 80% de l’espace, est délimité par un tracé en neuf traits[2], dont chacun admet par principe qu’il a été établi en 1947, même si des chercheurs minutieux ont pu démontrer que l’idée remontait à beaucoup plus avant dans le temps. A cause de la forme en U de cette ligne elle amène les locaux d’Asie du Sud-Est, par dérision, à la baptiser « langue de buffle ».
Carte officielle de la prétention chinoise en mer de Chine du Sud
Or la prétention selon ce trait n’a aucune valeur juridique. Pékin a bien essayé de le faire valoir en prétendant qu’il a valeur historique puisqu’il avait été élaboré avant que soit adoptée la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), le 10 décembre 1982, à Montego Bay, en Jamaïque. L’argument chinois n’est pas recevable pour deux raisons.
La première est que, en 1947, la prétention chinoise n’avait pas fait l’objet d’une déclaration officielle, même si le fameux découpage était apparu dans des publications gouvernementales, à l’époque nationalistes, et pas encore communistes. La première déclaration chinoise qui pourrait avoir valeur juridique remonte au 7 mai 2009 lorsque Pékin, réagissant aux actions communes vietnamienne et malaisienne de déclaration de leurs prétentions à plateaux continentaux étendus sur le bassin[3], conteste vigoureusement la démarche accomplie la veille par les deux pays auprès de l’ONU, plus exactement devant la Commission des limites du plateau continental (Commission of the Limits of the Continental Shelf / CLCS). A cette fin la Chine présente devant cette même commission deux notes verbales de protestation dans laquelle elle affirme son « indiscutable souveraineté » sur toute l’étendue insérée dans l’arbitraire tracé. A ces deux notes est adjointe une carte sur laquelle les neuf traits sont méticuleusement dessinés[4]. Ils le sont toujours depuis. C’est la première démarche qui peut être considérée comme une déclaration officielle de la prétention chinoise sur la mer de Chine méridionale.
La seconde raison est que, en vertu de l’article 89 de la CNUDM, « aucun Etat ne peut légitimement prétendre soumettre une partie quelconque de la haute mer à sa souveraineté », ce à quoi entend procéder la Chine en s’appuyant sur la « langue de buffle ». En effet, une fois tirées les délimitations des zones économiques exclusives (ZEE) des riverains, soit celles du Vietnam, de la Malaisie, de l’Indonésie, de Brunei et des Philippines, il reste, au milieu de la mer, une vaste olive déformée de haute mer[5].
Chevauchement de la « langue de buffle » sur les ZEE des riverains de la mer de Chine du Sud
Une troisième raison s’est ajoutée depuis, avec le verdict rendu par la Cour permanente d’arbitrage (CPA) de La Haye, le 12 juillet 2016, à la suite de la plainte déposée le 22 janvier 2013 par Manille contre les abus chinois sur la mer contestée. Dans ce verdict et après méticuleuse étude, le tribunal a en effet démontré que le tracé en neuf traits était « sans effet légal ». Même si la Chine conteste le jugement au prétexte qu’elle n’avait pas voulu se présenter comme partie défendante, volens nolens ledit jugement a été rendu conformément aux dispositions de la CNUDM, convention dûment ratifiée par Pékin le 7 juin 1996. En tout état de cause, à la suite de ce verdict, la Chine aurait dû faire disparaître ses prétentions appuyées sur le tracé litigieux. Ce qu’elle s’est refusé à accomplir. De ce fait la « langue de buffle » continue à mordre partout sur les ZEE des autres pays côtiers[6], leur portant gravement préjudice dans l’exploitation de leurs ressources marines légitimes. C’est donc là que le bât blesse puisque Pékin, considérant la « langue de buffle » comme sa ZEE a minima, mais plutôt comme sa mer territoriale, chaque fois qu’un autre Etat bordier exerce ses activités dans sa propre ZEE, mais dans un secteur coupé par la « langue de buffle » il est, aux yeux de Pékin, dans son tort. C’est donc ce pays qui est répréhensible et non pas la Chine lorsqu’elle prétend agir selon ce qu’elle considère être son bon droit dans les secteurs de recoupement.
DES RIVERAINS SUD-EST ASIATIQUES PRIVÉS DE SERENITE DANS L’EXPLOITATION DE LEURS ZEE
Les preuves à ce propos sont multiples. Deux exemples significatifs, déjà parus dans les publications antérieures citées[7], sont repris ici in extenso. Ils apparaissent :
- « Lorsque Pékin menace Manille de lui faire la guerre s’il reprend ses activités d’exploration — exploitation du pétrole dans le secteur du banc Reed (Reed bank), un haut-fond situé au nord des îles Spratleys et à l’ouest de l’île philippine de Palawan. En agissant ainsi, la Chine est totalement en tort puisque cette élévation sous-marine a été reconnue par la CPA comme étant pleinement en ZEE des Philippines, de ce fait sous seuls droits souverains, et non pas souveraineté, de ce pays. De surcroît la Chine n’y a aucun droit à souveraineté parce que, comme le rappelle la CPA, en vertu de la CNUDM, personne ne peut prétendre à souveraineté sur un haut-fond, sauf évidemment s’il est situé dans la mer territoriale dudit état. Ce qui présentement n’est le cas, ni pour les Philippines, ni pour la Chine.
- « Lorsque la Chine exerce une pression constante entre le 21 juin et 7 juillet 2017 sur le Vietnam et la société espagnole Repsol pour les contraindre à cesser leurs explorations pour le gaz et le pétrole dans les confins sud-est de la ZEE vietnamienne, sur le block 136-03, dans le secteur baptisé Vanguard, situé à l’extrême sud-ouest des Spratleys. Mais malheureusement pour les Vietnamiens, il est à l’intérieur de la « langue de bœuf » telle que dessinée par le tracé en neuf—dix traits ».
FUTUR CODE DE CONDUITE : PERSPECTIVE D’UN ARBITRAIRE CHINOIS RENFORCE
A la lumière de ces deux seuls exemples, parmi d’autres peut-être un peu moins criants, il faut absolument avoir conscience de ce que l’arbitraire chinois sera encore pire avec le nouveau code si, dans la situation actuelle il est effectivement adopté comportant un caractère contraignant, qu’il le soit juridiquement comme le veulent les pays d’Asie du Sud-Est, ou contraignant sans autre spécification comme le veulent les Chinois. Ce qui est stupéfiant dans la démarche globale des échanges en cours est que cette conscience ne semble pas atteindre les pays d’Asie du Sud-Est, aux exceptions peut-être du Vietnam et de l’opposition philippine à la politique prochinoise du président Duterte. Cette conscience ne semble même pas avoir atteint non plus les Etats-Unis, l’Australie, le Japon, et aussi la France, qui, même s’ils ne sont pas parties aux discussions, plaident pour un code contraignant quand il peut risquer d’être adopté dans les conditions présentes des prétentions chinoises. Ce ne serait que si la Chine, et seulement si, conformément aux conclusions de la CPA, effaçait définitivement la ligne maudite, qu’un COC contraignant pourrait être, dans ces conditions, adopté. Mais la Chine ne le veut pas. Force est donc de constater que, en l’état actuel des choses, les Etats riverains ne vont travailler ni plus ni moins qu’à tisser la corde avec laquelle la Chine va les pendre.
Dans l’hypothèse de l’adoption d’un COC dans la situation d’aujourd’hui, se posera forcément la question du règlement des litiges lorsqu’ils apparaîtront, et de ou des instances qui devront être établies pour les juger. La Chine s’emploie déjà, bien que très discrètement, à se préparer à les mettre en place. C’est là aussi un signal faible qui doit être pris en considération avant amplification.
DES COURS CHINOISES INTERNATIONALES DE JUSTICE EN GESTATION
Ce sujet même a déjà été développé le 19 septembre 2018, dans la lettre confidentielle du présent groupe de réflexion Asie21, pour démontrer que « la Chine est en voie de trouver la solution puisque, depuis 2015, elle met en place des germes de création de plusieurs futurs tribunaux internationaux du droit de la mer, en parallèle à ceux qui existent déjà » au plan international. Les termes de cette alerte sont aussi repris ici in extenso :
« Le premier indice de tels projets est apparu le 13 mars 2016, avec l’annonce faite par Zhou Qiang, président de la Cour populaire suprême, de créer un ‘’centre juridique maritime international’’ avec pour objectif de répondre à la nécessité de ‘’résolument sauvegarder la souveraineté nationale de la Chine, ses droits maritimes et tous autres intérêts vitaux’’, selon ses paroles ».
« A l’époque où a été émise l’idée, les auteurs qui en ont rendu compte ont essayé de deviner quelles pourraient être les compétences d’un tel centre, voire de futurs tribunaux, et se sont appuyé en cela sur un jugement qui a été prononcé en 2014 par le tribunal maritime de Xiamen. Le différend à régler portait sur la collision entre un bâtiment de pêche chinois et un cargo sous pavillon panaméen, l’accident s’étant par ailleurs produit en mer de Chine de l’Est, en zone contestée des îles Senkaku, entre la Chine et le Japon. Le fait important dans cette affaire est que, à partir du moment où c’était une cour chinoise qui avait été choisie pour régler le problème, cela démontrait que l’incident avait eu lieu en territoire maritime chinois ! »
« À partir de là il est facile d’extrapoler ce que pourront donner des jugements qui seraient prononcés pour des incidents de tous ordres qui se produiraient en mer de Chine du Sud, dans la « langue de buffle », entre Chinois et l’un ou l’autre des pays maritimes de l’ASEAN ».
« Or depuis 2016 les choses ont évolué puisque, au début de 2018 a été créée la Cour internationale d’arbitrage de Shenzhen et le 29 juillet la Cour internationale d’arbitrage de Hainan. Même si le terme « maritime » ne figure pas dans l’appellation de ces deux cours, le Global times, organe relais de la voix du gouvernement chinois, annonce qu’entrera dans les compétences du tribunal de Hainan le traitement des problèmes liés aux activités économiques maritimes en mer de Chine du Sud et à l’aménagement des îles et récifs sur ce bassin. Ledit tribunal dispose aussi de deux chambres spécifiques dont une sera destinée à ‘’arbitrer principalement les contentieux maritimes ».
Forte des dispositions arrêtées dans le code qui se prépare, la Chine aura le prétexte, encore plus fort qu’aujourd’hui, de faire intervenir contre les considérés contrevenants, et pas seulement présumés, ses puissants moyens de police maritime : garde-côtes, sécurité maritime, surveillance maritime, surveillance des pêches, douanes.
TOUT N’EST PAS ENCORE PERDU
Cependant à l’heure actuelle une telle situation potentielle, aussi envisageable puisse-t-elle être, ne laisse pas forcément présager qu’elle le deviendra. Tout dépendra des négociations à venir entre les partisans de l’aboutissement rapide à un accord, comme le sont les Chinois, résolument appuyés par les Philippins, et ceux beaucoup plus prudents, comme le Vietnam qui, apparemment, ne s’engageront pas à la légère, même si eux aussi semblent, selon certaines déclarations, avoir hâte de parvenir à un accord.
2019 – 2021 : une fenêtre d’opportunité pour la Chine
Du côté de la partie chinoise, celle-ci pousse vigoureusement pour que l’accord soit scellé dans les trois ans à venir, soit à l’horizon 2021. Pourquoi une telle précipitation après avoir lanterné antérieurement pendant tant d’années ?
Tout simplement parce que la Chine a trouvé dans le gouvernement Duterte, un gouvernement plus que complaisant. Dès sa prise de pouvoir en effet, le 30 juin 2016, avant même que la CPA annonce le résultat de son arbitrage, le nouveau président, sous prétexte de vouloir restaurer de bonnes relations avec la Chine, décrète qu’il mettrait à l’écart la décision du tribunal et qu’il ne s’en prévaudrait pas pour faire valoir les droits de son pays.
En outre, bien que les Philippines quittent la présidence de l’ASEAN en 2017, pour la transférer en 2018 à Singapour, qui la cède à son tour à la Thaïlande en 2019, Chinois et Philippins bénéficient d’une fenêtre remarquable d’opportunité de trois ans. Mais elle est étroite. En effet il n’est pas sûr que Rodrigo Duterte soit réélu aux termes de son mandat, soit en 2021, quand 84% de la population philippine, selon les sondages opérés[8], désapprouve sa politique en mer de Chine du Sud, en mer occidentale des Philippines comme Manille la nomme. Mais comble de bonheur pour la Chine, celle-ci va encore bénéficier du soutien des Philippins pendant les trois années qui viennent, non seulement parce que le président Duterte et ses ministres sont inféodés à Pékin, mais aussi et surtout parce que c’est au tour des Philippines d’assumer le rôle de coordinateur des relations ASEAN – Chine de 2019 à 2021. Autant dire que Pékin ne va pas se priver de ce levier d’influence pour tenter, par Philippines interposées, d’amener les autres pays de l’ASEAN au compromis recherché, d’autant que certains, tels que le Cambodge et le Laos, déclarés non concernés par les contentieux maritimes existants, sont déjà franchement acquis à la cause chinoise. Quant aux autres, ils risquent plutôt d’adopter une position neutre même si des pays comme la Malaisie, l’Indonésie et Singapour devraient avoir plutôt tendance, et même intérêts, à se ranger du côté du Vietnam.
Autre opportunité favorable à la Chine dans le camp ASEAN, ce sera Brunei qui en prendra la présidence en 2021, Brunei que la Chine a réussi à amollir en établissant avec lui plusieurs accords pétroliers successifs dont le premier remonte au 11 octobre 2013. Par ce dernier China National Oil Offshore company (CNOOC) et Petroleum Brunei s’entendent pour « explorer et exploiter les ressources en mer en pétrole et gaz »[9] sur un gisement, voué à l’épuisement à l’horizon 2035 – 2040, qui s’étend au large des côtes du sultanat. Cela offre à Pékin de prendre pied dans le secteur où se chevauchent la ZEE brunéienne et la « langue de buffle ». Le texte de l’accord n’ayant pas été diffusé devant le grand public, il n’est donc pas possible de savoir s’il y est explicitement mentionné, ou non, que l’activité convenue serait reconnue comme étant déployée en ZEE de Brunei ou à l’inverse en territoire maritime chinois.
Dans la perspective de 2021 s’ajoute aussi le fait que, occupés au début cette année-là par l’installation du président qui aura été élu le 3 novembre 2020, les Etats-Unis seront moins visibles sur la scène internationale un bref moment, et par conséquent sur le théâtre sud-est asiatique. L’occultation temporaire de ce trublion de la paix en mer de Chine méridionale, comme le considère le gouvernement chinois, pourrait aussi contribuer à maintenir ouverte, en sa fin de période, la brève fenêtre d’opportunité offerte à Pékin depuis 2019.
La clairvoyance du Vietnam
En revanche, à cause du Vietnam, les observateurs pensent que les négociations à venir seront dures. Car, même s’il ne le dit pas, Hanoï a vraisemblablement perçu que le vrai danger, non seulement pour lui, mais aussi pour tous les autres riverains de la mer de Chine méridionale, serait de parvenir à un accord sans disparition du tracé en neuf traits. Sachant que le processus de négociation est amorcé, qu’il ne pourrait plus guère être arrêté, ou même suspendu, sans l’assentiment de tous les autres partenaires, le Vietnam est contraint à se maintenir dans le processus en cours. Mais, même s’il exprime le souhait d’aboutir rapidement à un accord, sans toutefois préciser d’échéance au contraire des Chinois et des Philippins, il n’a pas l’intention d’accepter des concessions qui iraient non seulement contre ses intérêts mais aussi, dans un esprit communautaire, contre ceux de autres riverains.
Car dans les propositions chinoises avancées dans le SDNT certaines apparaissent d’entrée inacceptables. Ainsi les Chinois proposent que, lorsqu’un signataire du futur accord prévoira de procéder à un exercice militaire avec des forces extérieures à la région, il devra recueillir l’assentiment des dix autres partenaires[10]. Les Chinois voudraient aussi que le même accord soit sollicité de la part de l’un auprès des autres avant qu’il invite une compagnie pétrolière non régionale à venir exploiter les hydrocarbures dans le bassin[11]. La volonté chinoise d’isoler le secteur des influences extérieures, avant tout américaines, mais aussi japonaises, australiennes et indiennes, voire autres, est manifeste. Il s’agit d’une grossière tentative de déni de droits souverains aux riverains de la mer de Chine du Sud. Les Vietnamiens n’en sont pas dupes.
ADIZ en mer de Chine de l’Est
Il en est de même lorsque Hanoï veut exiger que Pékin s’engage à ne pas mettre à exécution sa menace de créer une zone d’identification et de défense aérienne (Air Defense and Identification Zone / ADIZ) au-dessus de la « langue de buffle », comme il l’a établie en mer de Chine de l’Est depuis le 23 novembre 2013[12]. De manière identique cela permettrait à la surveillance aérienne chinoise de contrôler toute la colonne d’air au-dessus de la mer et d’y appliquer toutes les règles relatives à l’identification, l’interception, voire la destruction de tout objet volant y passant, qui ne se serait pas identifié selon les règles chinoises de pénétration dans l’espace aérien chinois. Dans cette perspective le projet n’est en aucun cas admissible, tant par les pays de la région qu’au niveau international. Là tous les pays du monde qui survolent cette mer sont concernés par un tel projet et se doivent d’y réagir avant même que les Chinois ne le mettent unilatéralement en application, comme ils ont réussi à l’établir en mer de Chine de l’Est sans qu’ils y aient réellement trouvé d’opposition. Laisser faire reviendrait à laisser s’installer une violation flagrante du droit de la navigation aérienne internationale, même si la Chine avance pour prétexte que plusieurs des rochers en dessous de cet espace sont chinois. Une souveraineté usurpée qui n’est en aucun cas reconnue par quiconque, au même titre que le tracé en neuf traits.
Enfin les Vietnamiens entendent demander aux Chinois de justifier leurs « appropriations maritimes » à la lumière du droit de la mer, entendons par là leurs installations dans les îles Paracels et Spratleys. Ce qui revient carrément à demander à Pékin de se conformer à la sentence du tribunal international, soit de supprimer le tracé en neuf traits.
En conclusion : les pays de l’ASEAN seront-ils atteints du syndrome des bourgeois de Calais ?
En dehors de ces points capitaux, il existe de multiples autres pierres d’achoppement. Mais si Hanoï parvient à rallier à lui un quorum majoritaire des membres de l’ASEAN, inébranlable sur le dernier point évoqué, soit l’abandon par la Chine du tracé en neuf traits, en réalité dix depuis le 11 janvier 2013, le processus de négociations en vue d’un COC risque de s’installer pour longtemps, voire ne jamais aboutir. A l’inverse, si le Vietnam ne parvient pas à coaliser les Etats qui pourraient penser comme lui, les pays d’Asie du Sud-Est vont, en l’état actuel de l’irrédentisme chinois, entrer dans des négociations préparatoires au cérémonial par lequel ils cèderont définitivement à Pékin les clés de la mer de Chine méridionale, et entérineront l’arbitraire chinois à bafouer le droit international.
Daniel Schaeffer, Asie21
[1] Mer de Chine du Sud. Code de conduite : la grande chimère, Diploweb, 30 janvier 2016 ;
The Code of Conduct of the Parties in the South China Sea: a tremendous mistake, Asie21, 17 août 2017
[2] Voir carte officielle chinoise présentée le 7 mai 2009 devant la Commission des limites du plateau continental (Commission of the Limits of the Continental Shelf / CLCS)
[3] Conformément aux dispositions prévues en application de la CNDUM sur la présentation des prétentions à plateaux continentaux étendus.
[4] Cf. carte jointe
[5] Cf carte jointe sur le chevauchement de la « langue de buffle » sur les ZEE des riverains de la mer de Chine du Sud
[6] Ibid.
[7] Cf. renvoi 1
[8] Viet Anh, What China’s conduct about the Code of Conduct reveals, VN Express international, 4 décembre 2018, accessible à https://e.vnexpress.net/news/news/what-china-s-conduct-about-the-code-of-conduct-reveals-3846654.html, ouvert le 21 janvier 2019
[9] CNOOC and Petroleum Brunei Sign Agreement on Setting up Joint Venture, 14 octobre 2013, cnooc.com.cn, accessible à http://www.cnooc.com.cn/data/html/news/2013-10-14/english/346339.html, visité le 21 janvier 2019
[10] Dona Z. Pazzibugan, DFA urged to work with Vietnam on Code of Conduct in S. China Sea, 3 janvier 2019, Inquirer.net, Philippines, accessible à https://newsinfo.inquirer.net/1068987/dfa-urged-to-work-with-vietnam-on-sea-code#ixzz5dFqV5OYW, ouvert le 21 janvier 2019
[11] Ibid.
[12] Cf carte jointe